信用建设目录清单专家解读文章之一 | 以法治之力,筑信用之基,全面助推营商环境优化

发布时间:2022-01-10 17:08:27  来源:国家发展改革委网站  浏览次数:137

“市场经济首先是信用经济,信用经济必须是法治经济。”在2020年11月25日国务院常务会议上,李克强总理深刻地指明了这一点。法治之于信用,是车之两轮,鸟之双翼。不讲法治的信用,无异于无轮之车,折翼之鸟,不但无法行稳致远,而且极可能导致公权滥用,私益受损,伤及市场活力,戕害营商环境。

法治,必须是具像的,要拥有可落实落地、具备可操作性的路径。《全国公共信用信息基础目录(2021 年版)》(以下简称《基础目录》)及《全国失信惩戒措施基础清单(2021 年版)》(《基础清单》)正是这方面极好的示范。

正本清源,规范严谨

正如其名称所彰显的那样,《基础目录》与《基础清单》解决的,正是信用法治中的“基础”问题,也就是说,什么属于公共信用信息,如何运用公共信用信息实施惩戒。

首先,《基础目录》规定,本目录所称信用信息,是指可用于识别、分析、判断信用主体信用状况的信息。依此限缩性表述,那些无法承担“识别、分析、判断”信用功能的信息,不应纳入目录,例如,无偿献血、退役军人管理、宗教信仰等的个人信息,完全与“信用”无关,《基础目录》将其排除在外,法理事理情理,理理相通。

按照同一逻辑,慈善捐赠、志愿服务也可以排除在外,这样,就吻合了“信用”意在判断行为主体履行法定或约定义务状况的功用价值,避免信用治理泛道德化。仅此一项,即可最大程度地遏制现实生活中的种种“信用治理”乱象。例如,某地规定,捐赠1万元,加信用分十分,实属对信用的极大误用。

紧接着,《基础目录》规定,本目录所称公共信用信息,是指国家机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下简称“公共管理机构”)在履行法定职责、提供公共服务过程中产生和获取的信用信息。依此规定,“公共信用信息”的公共性,体现在信息产生和获取的主体方面,即除了行使公共权力的国家机关之外,依授权行使管理职能的法定组织,也是公共信用信息的归集主体。

例如,上海申通地铁集团有限公司虽然是企业,但依据法规的授权,可以针对地铁空间内的违法行为行使执法权;类似地,上海机场集团有限公司也可以对空港区域内的违法行为行使执法权,特别是在疫情防控期间,由此获得的行政相对人违法信息,当然可以纳入公共信用信息目录的范围。

在明确了基本概念之后,《基础目录》依次列明了“公共信用信息纳入范围”、“应当依法审慎纳入的信息”及“公共信用信息归集的重点领域”。很显然,这里采取的是“一般规定”加上“负面特殊规定”再辅以“正面重点领域”的结构。

所谓“负面特殊规定”,是指“应当依法审慎纳入的信息”,其中充满了基于法理的价值判断。例如,涉及商业秘密、个人隐私的信息,显然不得归集,因为人格权的维护,其法益价值显然高于信用治理。而涉及未成年人、不具备完全民事行为能力的其他自然人的信息,也不得纳入公共信用信息范围,其法益价值在于,未成年人心智尚不健全,“年轻人犯错误,上帝也会原谅”,何况在法律上,尚不具备完全民事行为能力的未成年人,也不具备法律责任能力。

而所谓“正面重点领域”,是指应当重点加强公共信用信息归集工作的领域,举凡“安全生产和消防安全、医疗卫生、国防、质量管理、劳动用工”等领域,要么关乎国家安全,要么关乎公共利益,要么关乎社会公平底线的守护,当然必须运用信用手段,严加治理。

央地协同,审慎包容

无论是《基础目录》还是《基础清单》,均充分体现了央地协同、审慎包容的理念和技术。

所谓央地协同,是指国家与地方层面,分别设定公共信用信息的纳入范围的权限,分别界定失信惩戒措施的种类及其适用对象,其中最为重要的是权源安排。

《基础目录》规定,除法律、法规或者党中央、国务院政策文件另有规定外,不得超出本目录所列范围采集公共信用信息。类似地,《基础清单》规定,除法律、法规或者党中央、国务院政策文件另有规定外,不得超出本清单所列范围开展失信惩戒。

这也就意味着,国家层面有权在《基础目录》及《基础清单》之外增设公共信用信息种类及惩戒措施的,仅限于法律、行政法规、党中央、国务院政策文件;在地方层面,则仅限于地方性法规。此种安排,释放了两个清晰的信号:

其一,审慎。把权源做了前述限缩,意味着国家各部委、地方政府均不得通过政府规章、规范性文件等方式来增设公共信用信息种类及惩戒措施。以往雷区遍布、动辄得咎、寸步难移的局面,有望得以极大地缓解。

此外,《基础目录》还规定,对于“涉及拖欠物业服务费、公共交通逃票、闯红灯等个人信息的纳入,应当有法律、法规依据,符合情节严重或存在主观恶意等标准,且经有关部门依法依规认定”。这样的安排,也洋溢着审慎的光辉。这些行为,一来违法违约的情形轻微,二来可能是无心之失(如忘了缴纳物业服务费),三来可能存在合理前因(如可能是因为物业服务不符合约定而拖欠),故而,《基础目录》增设了“符合情节严重或存在主观恶意等标准,且经有关部门依法依规认定“等限制性条件。

其二,包容。地方可根据国家原则与精神,结合实际,通过地方性法规,制定各自的公共信用信息补充目录与失信惩戒补充清单,与国家基础目录与基础清单一起,适用于本地区。

此种安排,既合法理,又严谨务实。各地经济社会发展并不均衡,信用制度拟解决的问题也不尽相同,例如,上海属于超大城市,人口高度集聚,道路交通管理、拍卖车牌、垃圾分类等,都可能需要运用信用管理措施,而这些问题,在其他精细化管理需求并不特别迫切的中小城市,或许并不突出。

因而,《上海市道路交通管理条例》第五十八条规定,有下列情形之一的,相关信息纳入本市公共信用信息服务平台:(一)实施严重道路交通违法行为,依法被处以暂扣机动车驾驶证、吊销机动车驾驶证、拘留等行政处罚的;(二)由他人替代记分、替代他人记分或者介绍替代记分的;(三)发生交通事故后逃逸的;(四)一年内有五次以上道路交通违法逾期不履行处罚决定的。这是一种典型的地方性法规“补充目录”,而且,不设兜底条款,给民众以确定的预期。

另外,《南京市社会信用条例》将“亵渎英烈,宣扬、美化侵略战争和侵略行为,严重损害国家和民族尊严的”行为,列为属于严重失信行为,是因为南京这方面的城市记忆非常惨痛;杭州将严重破坏西湖风景名胜区、大运河(杭州段)、良渚文化遗址、淳安特别生态功能区等生态环境、文化遗产的行为,列为严重失信行为,是因为杭州作为著名旅游城市,对于生态旅游资源极度珍视……值得注意的是,只有地方性法规才可以增设公共信用信息及惩戒措施。

程序规范,法益衡平

无论是《基础目录》还是《基础清单》,均要求各地区在编制补充目录与补充清单时,须严格以地方性法规为依据,广泛征求地方各有关部门(单位)和相关市场主体、行业协会商会、法律服务机构、专家学者和社会公众意见,并且在编制完成后5个工作日内抄送国家发展改革委、人民银行,并在“信用中国”网站及地方人民政府门户网站公开。

“阳光是最好的防腐剂,灯光是最好的警察”。此种阳光与公开的做法,还打开了宝贵的意见听取空间。

难得可贵的是,《基础清单》还规定,国家机关应当遵照合法、关联、比例原则,严格依法依规实施清单内的失信惩戒措施。

这里,最难理解的是关联原则。为避免行政机关在行政管理时加入不正当的他项考虑,给行政相对人确立预期,应当要求行政机关按照合理行政原则,确定与本部门行政管理事项相关联的信用信息范围,作为开展分类管理的依据,并向社会公布。举例来说,公安机关在办理户籍申请时,应当公布与户籍申请相关联的信用信息,如遭受刑事处罚、非法燃放烟花爆竹、乘车逃票、欠缴公用事业费等是否会影响户籍申请,都要逐一列明,避免不当扩大惩戒范围。

《基础目录》的最后,附上了“公共信用信息纳入范围的法规政策依据”,《基础清单》的最后,也附上了“失信惩戒措施的法规政策依据”,条分缕析,堪称两幅边界非常清晰的法治地图。(作者:罗培新 上海市司法局副局长、法学教授)

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